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减税视角下预算法的优化路径

来源:用户上传      作者:唐子明

  摘  要:减税一直以来都是我国税制改革的重点,目前的减税政策依靠税法作为减税的理论依据,多关注税收征收方面,内容上存在单一性的问题,而预算法的相关理念对于实质性减税是不可或缺的。目前,预算法和税法在减税方面并未做到良好协调;预算法本身的绩效预算制度改革成效不佳;预算法条文亦很少提及纳税人的权利问题。若要解决以上问题,一方面要将预算法与税法统合起来,贯彻预算法中的预算收支平衡原则,另一方面要构建完善可行的、易监督的绩效预算制度,并且通过多种渠道、多个层面对纳税人的预算权利予以保障,以维护纳税人的纳税获得感。
  关键词:减税;收支平衡;绩效预算;纳税人预算权
  近年来,我国减税力度不断加大,2018年全年的减税降费规模超过1.3万亿元,2019年推出了2万亿元减税降费计划。随着个人和小微企业减税政策的逐步落地,广大纳税人的需求得以积极反馈。自诸多政策实施以来,2019年税收收入增幅得到明显控制,较上年同期回落明显。这对于目前经济下行趋势做出了有力回应,且有助于实体经济高质量发展。[1]在如此规模的减税政策背后,不乏纳税人认为其纳税获得感并没有随着轰轰烈烈的减税行动而提高。纳税人的获得感处在减税流程末端,是至关重要的一个环节,可以直接反映着减税政策的成效几何。[2]其深层原因是在减税政策背后,往往依靠税法进行理论支撑。而税法主要围绕税收收入相关内容进行探讨,如税收征收以及征收监管等,对于征收过后的资金去向却涉猎甚少。[3]减税不能仅仅考虑征收阶段中对于税收征收数额以及规模的调整与控制,还应该将征收所得资金的去向纳入统筹规划的范围内,将从纳税人处获得的资金终归复用在纳税人身上。若能准确契合纳税人需求,便能够解决纳税人获得感不强的问题,从而达到实质减税之目的[4],这其中涉及预算法的内容。预算法包含预算收入与支出,而预算收入又包含了税法中的税收收入,两者是存在内在联系的。实际上,目前我国减税政策还并未在税法与预算法之间搭建起良好的对接桥梁,从而导致在新闻数据上取得减税成效的同时,在实际当中存在诸多问题亟待解决。尽管预算法本身存在一些有待调整的地方,如绩效预算制度、预算稳定调节基金制度等,但不可否认,若想要在实质减税方面取得成果,就必须挖掘预算法在减税方面的不足,并针对性地提出相应解决措施。[5]将预算法统合到减税政策当中。这是推动国家减税进程的必然要求,也能够更好地促进社会主义市场经济的建设与发展。
  一、统合预算法进行减税的必要性
  (一)依靠税法减税的单一性
  近年来我国不断进行以结构性减税为主导的税制改革。在税法推陈出新背景下,整体税制结构不断完善。无论是税种的改革、税收征管重心的调整,还是各种税收优惠政策的出台,都表明政府减税力度逐渐加强。[6]2019年1月至10月期间,各主体税种的税收收入相对于2018年均有不同程度的回落,尤其是在新个人所得税实施之后,个人所得税税收收入同比下降了28.6%。在宏观上对该种政策红利应予肯定,值得注意的是,2017—2018年度的宏觀税率依然处于增长态势[7],说明从整体来看我国减税效果在短时间内并不显著,同时有概率会引发调控的行动弱化效应。
  究其原因,笔者认为税法注重从税收收入的角度切入来寻求减税对策,忽视了税收的最终目的,即支出方面关乎公共利益。税收是维持国家与社会运行的基本支撑力量,单纯的减税降费会使得财政收入降低与财政赤字扩大,同时还可能拉高政府负债。减税未能厘清公共利益诉求而仅仅着眼于税收收入层面,就会在实践中出现治标不治本、隔靴搔痒的现象:在减税政策实施当年往往效果颇佳,但由于税负问题并未真正得到解决,矛盾在之后又会凸显,从而引发新一轮减税政策。[8]事实上,减税与降低税负存在天然的统一性和内在的一致性,不能片面对待。对于征税所得的支出,政府若能够在质与量上满足纳税人的公共利益需求,让其切实感受到纳税获得感,则相当于减轻其纳税负担,达到降低税负、变相减税的目的。若政府仅仅以财政支出增加甚至是弥补财政赤字等情况为根据而控制税收收入,则无法满足纳税人基于纳税的社会公共需要。[9]税法主要着眼于征税纳税的相关内容,而缺乏对收支统一结合的规定。依靠税法进行减税难免会在实践过程中引起各种矛盾,难以达到理想的减税效果。减税降费以进一步深化改革,还需从问题根源的体制性、机制性上做文章。[10]
  (二)预算内涵及其对减税的作用
  根据《预算法》第四条规定,预算是由预算收入和预算支出两方面构成的。通过该条可以看出,预算法通过对财政资金从收入到支出整个过程的规划来实现对公共资源的合理配置,既能够完成政策规定的公共任务,又能够将资金控制在合理范围内,达到对财政资金最佳的利用状态。2015年1月1日施行的新《预算法》明确了预算法的立法宗旨:规范政府的收支行为,建立规范透明有保障的国家预算制度。尽管部分问题尚未得到解决,但此次修改之进步无疑是明显的。相比税法,预算法更能体现收支结合的理念,有助于深化财税体制改革和推进财政制度现代化发展。[11]
  对于减税,预算法有新的思路:将收入与支出结合,通过支出对收入进行把控,通过收入来制定合理的支出政策,即以收定支。两者相互协调、相互制约,逐渐达到收支平衡的理想结果。该思路优点在于,既可以助力实现新时代中国特色社会主义建设与发展的目标,又可以确保建设与改革建立在不损害公共利益的前提下,不仅避免了公共资源的浪费,还一定程度上减轻了纳税人的负担,起到调节税负、降低税费的效果。[12]当减税政策实施时,由于时间的滞后性,相关机构往往很难立即做出变动,税收收入不能满足当期财政支出的需求,会加剧收支矛盾,形成入不敷出的局面。若与预算法结合,则可使相关机构对减税政策做出响应,及时调整支出以适应税收收入变动。当然,对于减税的目的,预算法还有较多可以完善改进的空间。首先,对于财政收支政策,预算法和税法更多情况下是相互独立的态势。税法决定税收收入的内容,预算法往往更重视预算支出,而忽视了预算收入。这两者客观上是难以分离的。若强制分离,预算收入的法律法规就不能得到很好地贯彻与落实。[13]其次,预算法相关规定与税收息息相关,包括了对税收产生消极影响的因素。若两者之间无法良好对接,预算法与税收法律的施行效果就得不到很好保障。最后,预算法忽视了预算收入和预算支出都是以纳税群体为核心。税收政策与改革的实质目的就是为了在能满足社会需要的同时尽可能减轻纳税人所负担的压力,提高纳税人纳税行为的获得感,提高纳税率,缓和社会矛盾。政府的预算优化与调节行为最终还是要回归落实到“以人为本”的出发点上来。[14]   二、通过预算法减税的实施困境之深层原因
  为了提高政府预算收支水平,推动预算制度发展,近年来国家对于预算的重视程度越来越高。新《预算法》的大规模修改为之后的预算变革提供了法律前提。党的十九大报告称将建立“规范透明、标准科学、约束有力”的预算制度,政府既要回应社会上对于税费较高、税负压力大的反响,又要处理财政支出的刚性增长与预算制度升级处处掣肘。减税思路下预算法亟待完善与创新。[15]
  (一)预算法与税法的兼容性有待提升
  税法和预算法在减税降费中的地位都不容忽视,两者结合适用才能够达到更好的减税效果。无论是征税规模还是征税结构,直接影响税收征收的法律是税法。预算法对于税收征收的干预多为间接干预,不能完全取代税法。税法与预算法之间存在重合交叉,如税收收入与预算收入。预算法中有预算收支平衡的要求,税收收入又包含在预算收入之中。若对于预算支出有固定需求,政府就必须采取相应措施使预算收入能够达到预算支出的额度,税收收入是国家财政收入的主要来源,会受预算收入变动影响。这就是税法与预算法之间的牵连关系。
  单以税法为依据的征税不能使征税的相关行为拥有良好依据。[16]若多征税,虽然可能超标完成当期指标任务,但会加大纳税人的压力与不满情绪,不利于社会和谐发展;若少征税,则会导致财政赤字变大,资金不能够按时补给到公共资源与服务系统,影响社会整体运行。[17]预算法就是让征税行为有章可循,理论上追求刚好能够满足需要又不会过多地给纳税人施加负担。根据收支平衡原则和不同时期的经济发展状况,制定预算支出方案,以此影响预算收入、税收收入,衔接到税收收入目标规划与内容制订,形成从预算法到税法的过渡。然而,根据收支平衡的要求,预算法拥有基于平衡目标所产生的压力。税收收入、专项收入等收入类别往往不能按照预期全额征收,达不到当期预算要求,会产生收支不平衡的结果。为应对这种情况,预算法将中间的差额增列为财政赤字。为了弥补财政赤字,预算法必须通过某种渠道增加收入。税法不重视平衡问题,制订减税政策的首要目标是减轻纳税人负担,提高纳税人生活质量。税法的减税行为会对预算法的收支平衡目标产生阻碍,且从长期来看亦不利于经济的高质量发展。若增加税收,虽然满足了当下收支平衡的要求,但变革之阵痛往往会加剧纳税人的负面情绪,由此带来的社会成本不可忽视。实践中预算法会利用发行公债等方式增加财政收入,抑或采取对超收收入支持与奖励等类似措施来尽可能地弥补赤字问题,我国税收收入在财政收入中占比巨大,类似方法如杯水车薪,无法根本解决问题。若不能够解决上述财政赤字问题,预算法中的收支平衡原则、税法中的减税要求、纳税人满意度问题则可能引发更多矛盾冲突。如何让预算法的收支平衡原则成为税法中减税目标的助力而不是绊脚石,还需要寻求更优解。
  (二)绩效预算制度改革效果不佳
  所谓绩效预算制度,就是在宏观政策背景下制定出相关具体实践方案,再根据经济学中的成本收益分析理论来分析各个方案带来的成本收益比率,最终确定最优预算分配方案。该制度将市场化的相关理念融入政府方案制定当中,不仅对政策实施具有促进作用,激励政府各部门提高财政支出效率,还能够防止因滥用私权导致的不合理分配,起到监督运行的效果。如果要使宏观政策目标与预算收支有效结合,绩效预算制度必须被关注。经过多年的绩效预算制度改革并未呈现出理想效果。[18]究其原因,一方面是源于对绩效预算制度改革方向的偏差,即相较于实质绩效预算制度改革,更多关注其程序上、技术上的手段改革。表面上予以足够重视,但由于条文不够细化,实践中遇到的问题未能够通过修订得到及时解决,整个绩效预算制度运行艰难。有些部门资金缺乏,在履行职能时举步维艰;有些部门资金富裕却造成了资源上的浪费。财政部门针对疑难问题无法根据制度安排而及时有效地进行调节,部门之间缺乏联系与沟通,无法进行资源上的平衡。依靠形式上的制度改革好似隔靴搔痒,很难达到实质性减税的目的。另一方面与绩效预算的支出类型有关。绩效预算制度中的财政支出类型主要有两个方面,分别是可控支出和不可控支出。可控支出是可以通过优化预算制度予以控制的。不可控支出多受外部政策影响,其目的多为应对经济波动或社会问题,受预算制度变动影响甚小。绩效预算制度的本质就是要促进资源优化配置,使资金能够有弹性地流动在各个部门当中,从而得到最大化利用,而不可控支出与这一本质背道而驰。[19]如何在对支出类型作系统划分的前提下实现对不可控支出的有效管理是现阶段绩效预算制度需要面对的问题。绩效预算制度改革应有相关配套措施及时落地,不仅包含辅助其实施的内容,更应有监督相关的内容。这种监督除了来自于公权力,如财政部门的监督,还来自社会上的监督,即纳税群体的监督。若缺乏监管监督,便缺少一个主体对制度进行客观性评判,制度本身存在的沉疴痼疾就不能得到及时抑制与消除。
  (三)对纳税人的预算权利尚缺关注
  税收的征收行为需要兼顾两方面要求:第一个方面是使政府拥有足够的财政资金帮助整个社会平稳地运行与发展,第二个方面是保证对每一名纳税人进行公平征税。公平征税不仅要保证纳税人主体之间的公平,还要关注到政府与纳税人之间的公平。后者的公平往往涉及财政支出的具体内容。是否拥有合理的支出结构?是否将纳税人的钱用在了恰当之处?纳税人能否感受到因纳税行为而拥有的获得感?各种问题仅凭重视税收征收行为的税法恐怕无法解决,需要联系预算法看待分析。减税与降低税负具有天然的统一性和内在的一致性,保障纳税人的预算权利可以提高其纳税获得感,变相降低税负。[20]
  参与式预算是财税法实现社会控制的较高层级,也是贯彻纳税人预算权利的有效途径,可以提高政府公信力以及社会对于政策的接受度。遗憾的是,目前预算法中的规定不能完全保障纳税人的预算权利,參与式预算亦无从谈起。[21]首先,预算法的内容多是对预算收支与监督进行宏观规划,并无涉及纳税人实质权利的内容。根据《预算法》第四十五条,在举行会议审查预算草案之前,提到了听取社会各界的意见,但并未具体规定纳税人群体能够真正参与到预算草案的编制当中。在《税收征管法》中,对于纳税人的权利保护存在于较为零散的原则性规定,缺乏实质可行的内容。[22]总的来说,在预算草案的编纂中大致有两类决策模式。第一类是以公权力为编纂核心的决策模式,即行政机关拟出草案后提交立法机关,等待立法机关的审核意见,形成最终预算方案,并以此作为政府财政收支的依据;第二类是在此基础上,让纳税群体参与到预算草案的拟订编纂过程当中,使草案能够吸取社会各界意见,将民意融合到预算方案之中。显然,第二类决策模式比第一类更具有优势,但在实践中并未得到贯彻施行。由于在制度上没有硬性规定,对于纳税人参与行为的保障措施就无迹可寻。事实上,政府会为了满足较高的预算支出要求而抬高预算收入,为了达到预算指标,也会不顾产生超收收入而加大纳税人税负压力。看似平衡的结果背后隐藏着对于纳税人预算权利的忽视等问题。从政府的角度出发,其面临着达到指标、完成任务的压力,而当作为方式与纳税群体的真实需求相偏离时,纳税人获得感就不可避免地降低。   三、减税视角下预算法的优化路径分析
  (一)促进预算法与税法的兼容完善
  预算法与税法的兼容性问题主要在于收(预算法中的预算收入,主要为税法中的税收收入)与支(预算支出)的平衡。一方面,可以考虑通过对预算法中预算收支平衡的完善来间接影响税法中税收征收的相关问题;另一方面,根据以收定支的原则,可以将税法中的税收收入作为预算法中预算收入以及预算支出规划的重要考虑因素。
  1.建立并优化跨年度预算平衡机制
  跨年度预算平衡机制就是将年度之间的预算编制联系看待,通过对各个年度预算编制的调整而将收支平衡的区间拉长至数年,从而在各年度之间形成动态、整体的平衡,放弃刻板要求必须在单一年度内达到收支平衡的做法。举例来讲,假设今年经济态势大好,征税率与征税额均有良好表现,本年度可能出现超收收入,超收收入可以用于弥补往年赤字或者作为一种应对未来经济下行风险的保障措施。如果今年经济水平表现不佳,可能出现征税额下降、达不到预算支出的情况,毋须要求在本年度增加其他方面收入强行满足收支平衡原则,可以将收支差额暂列为财政赤字,延缓到下一年再作整体规划,尝试进行弥补。[23]跨年度预算平衡机制可以有效缓解预算法基于年度平衡目标产生的压力,将预算收入进行分摊,不过分强求本年度预算收入的达标,从而避免税法中过大的征收压力,有利于纳税人的减负。有学者认为,跨年度预算平衡机制不能从根本上解决问题,反而会造成“滚雪球”的状况,使财政赤字越积越多,最终无法收拾。这就需要国家宏观经济政策上的把控,保证经济与社会稳步发展,而非一味追求发展速度而忽视发展质量,如此便可使整体预算方案的编纂不会过于激进,保持着稳步上升经济态势的同时也让财政赤字得到有效控制。
  想要在预算制定阶段就准确估计当期预算支出和预算收入并做出详细准确的方案使收支达到平衡非常困难,这也是跨年度预算平衡机制的存在原因。正因为采取这种灵活、有变化可能性的机制,才能提高政府对于预算收入、税收收入的容错率。政府纳税负担减轻的同时,纳税人负担亦不会陡然变动,避免产生更多不稳定因素。当然,跨年度预算平衡机制并不意味着只能够在每一个年度之间进行平衡,其本质是一种动态平衡,这种动态平衡可以将阶段缩减到每一年或每一季度。在此过程中,还需要注意应有相应的管理监督,避免由于预算平衡导致税收征管松懈的情况发生。
  2.优化预算稳定调节基金
  无论怎样进行妥善谨慎地规划,财政赤字是在情况多变的实践当中不可避免的。我国自2018年3月20日起开始实施《预算稳定调节基金管理暂行办法》来促进预算收支平衡,尽可能保证国家财政的稳定性以解决此类问题。应当考虑到调节基金来源主要依靠预算收入中的超收收入以及执行预算方案中的剩余资金,但这两者的来源均具有不确定性。[24]若某个时期经济遇冷,则很难确保有稳定资金纳入到基金当中。尽管超收收入原本的作用就是弥补财政赤字,但如此便无法切实规定超收收入在基金和弥补赤字损失中的分配比例,不利于预算收支平衡的操作以及弥补财政赤字手段的明晰。具体应采取的措施是为调节基金提供一个稳定的来源渠道。如将财政收入按照固定的比例定期转移到调节基金当中,同时取消超收收入直接用来弥补赤字的目的,将超收收入全部归到调节基金中,再根据调节基金统一划拨来弥补财政赤字。[25]预算稳定调节基金是基于收支平衡目标产生的,能够与跨年度预算平衡机制相辅相成,不仅能使预算法中对于预算收支政策的制定施行更加合理,还能使税法中的税收征收行为更具效率,从量的根源上减轻征税人来缴税人的负担。考虑到超收收入往往与政府未达到预期的预算目标而多征税相关联,可以在税法当中采用一种返还机制,将当期多征所得及时退回到纳税人手中,优势在于避免了多征收入纳入到超收收入,再通过调节基金弥补财政赤字的繁杂流程。这既提高了资金流转效率,又能够让纳税人真切、直接地感受到税收负担的减轻。
  3.以预算收入来确定预算支出
  国家财政部不断强调落实以收定支,但若出现当期收入达不到支出需求而导致的收支不平衡,需要通过预算调整程序重新进行调整以达到收支相适应的状态时,具体调整行为依然是通过各种渠道扩大收入,尽可能弥补收支缺口。该行为本质上还是需要将收入根据支出情况进行调整,不仅不利于财政赤字缩减,还会干扰政府政策的稳定性及完成度。[26]上述状况即是因为两部法律割裂对待而形成的。税收征收的内容多规定在税法中,对于收支两种情况的规定则以预算法为主。如果为了适应当下经济快速发展而不考虑国民对于征税行为的承受能力,预算目标则无法实现。为了弥补较高预算目标所进行的调整会进一步加重纳税人负担,得不偿失。税收收入在预算收入中占比很高,应该明确以税法当中的税收征收为核心,将征收额作为基准,对预算法中的支出目标进行考量,从而形成良好的对接关系。根据税法中的量能课税原则,政府应根据各类纳税人的真实纳税能力进行公平征税,同时应考虑到纳税率以及偷税、漏税、逃税等情况致使納税额可能无法达到预期的情况。[27]以收定支一方面可以减轻纳税人的纳税压力,一定程度上提高纳税率。在没有支出标杆的情况下征税更易保障整体征税行为的公平公正,最终达到合理减税的目的;另一方面也可以使预算方案在制定时更能够将资金用在刀刃上,避免资源浪费,使纳税人能够切实感受到纳税获得感。[28]如此稳中求进,对于社会与经济长期发展更显裨益。
  (二)构建高效适用的绩效预算制度
  1.落实各部门绩效预算的自主权
  在绩效预算制度中,财政部门的作用要大于预算支出涵盖的各个部门。将对全局统筹协调的权力全部集中到一个部门便于管理且更易操作。然而,各个部门均有专属大小事宜,能了解到各个方面的侧重点与需求度。从专业化角度来讲,财政部门并不能对诸多详尽繁杂之内容深入了解,从而导致预算分配更多基于理论分析。应将财政部门与各个部门有机结合,在财政部门控制预算支出总额的情况下,将分配资金的权力交由各个部门行使。当预算支出方案在实践中出现问题时,各个部门可以针对情况及时进行调整[29],以提升财政支出效率。   为了能够真正提高资金使用效率,应引入相应激励与惩罚机制。在各个部门自行使用资金的前提下,应对最终资金实际使用收益及时进行反馈,并与预算方案中的预期支出效果进行对比。[30]将具体预算分配权力下放到各个部门可能会产生资金滥用、不用的情况,达不到预期规定目标,而机制的作用就在于激励与监督各个部门合理分配预算,为资金的有效使用保驾护航。同时,落实各部门绩效预算自主权还应从法律与政策的角度对绩效预算制度内容进行细化,确保制度有效运行。
  2.强化对绩效预算的外部监督
  对于绩效预算制度的监督源于两个方面。一方面,监督源自财政部门的监管。财政部门在把控整体预算收支分配,将更加细化的分配权力下放到各个部门时,应同时对其严格监管。这种监管不仅涵盖到资金使用的方面,还包括根据预算支出结果对资金分配进行调整修正,“支出预算却是赋予政府支出合法性根据的最重要因素”。[31]所谓权力下放并不意味着预算资金的使用部门可以永久地、绝对地享有自己份额下的资金掌控权。财政部门在必要时依然享有干预的权力。[32]财政部门把握整体,其他部门把握属于各自的部分,如此做法的主要目的是提升部门的工作效率以及资金的使用效率。工作效率和使用效率必须建立在公平、公正、公开的基础上。另一个方面,社会监督发挥着重要作用,监督主体主要为纳税群体。纳税群体既是预算收入的主要贡献来源,又是预算支出的接受方。某种意义上讲,纳税人是在用自己的资金来服务自己,故纳税人的意见显得尤为重要。若各个部门能够根据纳税人需求对预算支出进行分配,将显著提高纳税人的纳税获得感,提升纳税率,起到变相减税的效果。具体做法主要围绕透明与公开进行,让纳税人有渠道了解预算方案并且能够参与到预算方案中,对预算方案的最终确定起到实质影响。
  (三)多渠道对纳税人预算权利进行保障
  1.提高纳税人对预算的参与度
  从预算支出目的分析,纳税人通过纳税行为所期望获得的公共资源利益与之紧密相关。在制定预算政策时将纳税人的意愿因素予以考虑是非常必要的。“民为邦本,本固邦宁”。相对于在税收层面上肉眼可见的减税政策,纳税人的获得感更应该被重视。如下两点措施可供参考:第一,完善预算方案的信息公开制度。将预算方案透明化、公开化,让纳税人知悉预算方案的具体内容,籍此提出相应修改意见。对于纳税人提出的修改意见,尽管不能明确表达采用与否,但考虑到预算支出与纳税人的利益息息相关,应该予以足够重视。需要强调的是,该信息公开制度是贯彻于预算方案制定始终的。从草案的拟订到最终方案的出台均应保持预算方案信息公开,防止由于某个不公开阶段中方案变动导致不公平问题出现,从而引起不必要的社会矛盾。[33]第二,应建立起事后反馈机制。通过收集纳税人对当期预算支出满意度的相关信息,对该期预算支出效益进行评价,以作为下期预算方案制定的参考。这种事后反馈机制可以与绩效预算制度形成紧密良好的对接,确保从预算方案的制定到执行都能够以纳税人的利益保障为核心进行运转。
  2.建立相关的权利救济机制
  对于纳税人权利的保障问题,有必要形成相配套的救济机制。救济机制既要考虑到纳税人对于预算信息的知情权和建议权,又要对纳税人的意见及时进行反馈。该救济机制工作纷繁复杂,应当将以上职能明确赋予一个部门,使该部门在纳税人和各预算支出部门间起到整合与连通作用,既能够保证双方信息的互相传递,又能够引起部门的足够重视。考虑到会有部分纳税人权利滥用的情况出现,为了防止纳税人无节制地扩大私人利益需求,应审查纳税人所提出的意见是否真正有利于整体公共利益,还是只符合部分纳税人的利益需求。应认识到对于权利的救济以及权力的监管不是单方面能够解决的,将来自外部纳税人的监督与来自内部财政部门下放权力后的监管结合起来,才能形成完整的权利救济机制闭环,达到合理利用预算,在实质层面上进行预算收支平衡以及减税的目标。
  四、结语
  在主要依托稅法进行减税的诸多途径中,无论是针对整体税制结构的完善,还是对个别税种的优化调整,抑或是出台各类税收相关优惠政策,均把重心放在税收收入部分。通过与预算法结合适用进行减税能够统合宏观收支,亦不乏微观层面的方案制定、施行与监督。这种结合适用的理念为我国未来减税降费之路提出新思路。应该认识到,减税视角下预算法本身存在许多亟待改进优化的空间,如制度设计安排,如事务执行过程中的公开透明和监督监管,又如公权力与私权利之间的平衡、限制和维护。以上关键问题若不能得到妥善处理,就会对国家减税政策的落实形成阻碍。不同于税法对于税收调控的直接影响,预算法对于减税行为的影响始终都是间接的、偏程序性的,其主要职责仍然是掌控收支以平衡预算,而非可以改变税收系统。只有将预算法融入税法的大环境中,彼此的制度安排以及内容理念通过逐渐磨合协调而相适应,才能够切实体现减税的法治化目标。
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